Het einde van de discretionaire bevoegdheid. 

Dit artikel verscheen in december 2021 in Wordt Vervolgd, het mensenrechtenmagazine van Amnesty International. Fotografie: Ernst Coppejans.

Voor mensen als Kennedy (23) en Salim (63) lopen alle wegen naar legaal verblijf in Nederland dood. Tot 2019 kon de staatssecretaris in schrijnende asielzaken nog een verblijfsvergunning toekennen, maar tegenwoordig ontbreekt zo’n instrument om de ‘menselijke maat’ in het asielbeleid te bewaken. ‘Hoelang moet ik zo nog blijven leven?’

Salim (63) voelt zijn voeten al een paar jaar niet meer. Sinds kort loopt hij achter een rollator zijn rondjes door ‘Eindhoven de gekste!’. Soms wel drie kilometer: van huis – een opvanghuis van stichting Vluchtelingen in de Knel – naar de voedselbank aan de andere kant van het centrum. Vooral de terugweg is zwaar, als hij een volle tas boodschappen naar huis duwt. Maar hij haalt er zijn schouders over op. ‘Een taxi kan ik niet betalen, en niemand gaat mij brengen. Dus dan ga ik maar lopen.’ Onderweg groet hij iedereen: ‘Goedemorgen, goedemiddag, houdoe!’

Salim (zie foto boven) is een Palestijn, geboren in Libanon. Toen hij het land in 1988 ontvluchtte, woedde daar al een decennium lang oorlog. Salim was, door zijn Palestijnse afkomst, staatloos. ‘Ik was een tweederangsburger.’ Hij vroeg asiel aan in Nederland, maar dat verzoek werd afgewezen. Salim moest het land verlaten.

Uitstel van vertrek

Drieëndertig jaar later is hij er nog steeds. Zijn haar is grijs geworden, zijn gezicht is gegroefd. Als hij hoest komt er soms bloed mee. ‘Maar niet meer altijd.’ Een keer kreeg hij uitstel van vertrek op medische gronden, toen hij open tbc had, maar een permanente verblijfsvergunning had hij nooit.

Tot 2019 kon iemand als Salim een beroep doen op de ‘discretionaire bevoegdheid’ van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Die kon in schrijnende gevallen, vaak bij mensen die al eindeloos hier zijn en bij wie de problemen zich inmiddels opstapelen, een uitzondering maken en iemand toch verblijfsrecht geven. Die bevoegdheid van de staatssecretaris werd ook wel het ‘humanitaire ventiel’ van ons asielsysteem genoemd: het was een mogelijkheid om een menselijke oplossing te bieden als de regels onmenselijk uitpakken. Het bekendste voorbeeld van de afgelopen jaren is de zaak van Lili en Howick, die in 2018 uitgezet dreigden te worden naar Armenië. Salim deed er, door ‘persoonlijke problemen’ die hij in de media niet uitgebreider wil bespreken, nooit een beroep op. ‘Dat is heel erg jammer’, zegt zijn huidige juridisch begeleider Pouya Fard van Vluchtelingen in de Knel. ‘Ik weet zeker dat hij een kans zou hebben gemaakt.’

Het bekendste voorbeeld van de afgelopen jaren is de zaak van Lili en Howick, die in 2018 uitgezet dreigden te worden naar Armenië

Maar in 2019 kwam er een einde aan de bevoegdheid. Na lang lobbyen werd in dat jaar besloten dat er een Kinderpardon moest komen voor kinderen die lange tijd zonder rechtmatig verblijf in Nederland waren. In ‘ruil’ eisten de rechtse partijen in het kabinet dat voortaan niet meer de staatssecretaris, maar de hoofddirecteur van de IND over schrijnende zaken zou beslissen. En daarbij kwam nog een verandering: schrijnendheid kan voortaan alleen nog worden aangevoerd in de eerste procedure. Niet meer als je hier al jarenlang bent. Die veranderingen zijn direct terug te zien in de cijfers: kregen tot 2019 meer dan honderd mensen per jaar een verblijfsvergunning op grond van schrijnendheid, na de afschaffing waren dat er nog maar tien (in 2019) en vier (in 2020). En dat heeft grote gevolgen voor de mensen om wie het gaat, en die nu – opnieuw – buiten de boot vallen.

Psychische problemen

Salim kreeg in 1994 een tijdelijke verblijfsvergunning op humanitaire gronden, omdat hij al zo lang ongedocumenteerd in Nederland was. Maar door psychische problemen kwam hij er een paar jaar later niet toe om die vergunning te verlengen. ‘Een foutje met gigantische consequenties’, zegt zijn juridisch begeleider Fard. In de jaren die volgden vertrok Salim niet. ‘Waarheen?’ vraagt hij met grote ogen. ‘Libanon is mijn thuis niet. Ik ben daar nooit als burger behandeld.’

In Eindhoven woonde Salim in illegale onderhuur bij een vriend, hij werkte hier en daar zwart en leerde heel Eindhoven kennen. Toen er in 2007 een generaal pardon was, lag hij in het ziekenhuis met ‘persoonlijke problemen’ die zo groot waren dat hij niet in staat was een beroep te doen op de pardonregeling. Daarmee was zijn laatste kans op een regulier verblijf in Nederland verkeken. Nu woont hij sinds twee jaar, de jaren waarin zijn gezondheid hard achteruit is gegaan, in verschillende opvanglocaties en de laatste tijd in een woning van Vluchtelingen in de Knel. Niet ideaal, want zijn kamer is op de eerste verdieping. Hij moet zich met twee handen aan de leuning omhoog slepen, de trap op. Maar het is beter dan de straat.

‘Als ik nog dertig jaar zo moet leven, ben ik waarschijnlijk al dood’, zegt Salim. ‘Zijn ze mij vergeten? Hoelang moet ik nog zo blijven leven? Ik heb alleen maar een verblijfsvergunning nodig. Dan kan ik een eigen woning zoeken en werken. Maar ik weet niet meer wat ik moet doen! Een brief schrijven aan Máxima? Een brief aan de koning?’

Pouya Fard schudt zijn hoofd. ‘Dat is eigenlijk wat die discretionaire bevoegdheid was, Salim. En dat kan helaas niet meer.’

De afschaffing

Voor hulpverleners bij Vluchtelingen in de Knel is het overduidelijk: Salim was nou echt iemand die voorheen in aanmerking zou komen voor ‘discretionair’. Hij voldoet aan veel voorwaarden voor ‘schrijnendheid’: hij is hier al heel lang, hij is hier geworteld, hij heeft geen banden meer met zijn thuisland en hij heeft behoorlijke gezondheidsklachten, die net niet ernstig genoeg zijn om op grond daarvan een verblijfsvergunning te krijgen. Hij valt eigenlijk al drie decennia lang steeds net overal buiten. Bovendien is hij hier ooit, in de jaren negentig, wél rechtmatig geweest.

‘Het is niet realistisch om te denken dat Salim teruggestuurd kan worden naar Libanon’, zegt Anoeshka Gehring, coördinator van Vluchtelingen in de Knel. Palestijnen hebben in Libanon al decennialang een heel kwetsbare positie. Organisaties als Human Rights Watch benadrukken dat de 174 duizend Palestijnen in het land nog altijd als buitenlanders worden gezien en dat hun rechten niet gewaarborgd zijn. Zo mogen ze bijvoorbeeld geen huis bezitten en mogen ze een groot aantal beroepen niet uitvoeren. 56 procent is werkloos, en 65 procent leeft in armoede: het zijn cijfers die door de zware economische crisis in Libanon inmiddels ongetwijfeld nog hoger zullen liggen.

Te zwak om te vliegen

Terugkeer van Palestijnen naar Libanon verloopt zeer moeizaam, erkent het ministerie van Buitenlandse Zaken in een ambtsbericht van begin 2021. ‘Salim is ook te zwak om zomaar op een vliegtuig te zetten’, zegt Gehring. ‘Toch krijgt hij ook geen verblijfsvergunning. Hij wordt ouder, zijn gezondheid gaat eerder achteruit dan vooruit. Wanneer komt het moment dat er echt een oplossing voor hem komt?’

Salim (63) kreeg in 1994 een tijdelijke verblijfsvergunning op humanitaire gronden, maar door psychische problemen kwam hij er niet toe om die te verlengen.

‘Dat de discretionaire bevoegdheid werd weggenomen bij de staatssecretaris gaf echt een bittere nasmaak aan het Kinderpardon’, zegt Gehring. Niet dat er nooit eerder kritiek had geklonken, overigens. Zo stelde de VVD dat het proces te veel druk legde op de schouders van de staatssecretaris, dat het willekeur in de hand zou werken en dat het mensen als Lili en Howick ertoe zou aanzetten om hun zaak via de media te spelen. ‘Zulke uitzonderingen passen niet in een rechtszaak’, zei VVD-kamerlid Malik Azmani eind 2018 tegen De Telegraaf. De PVV hield de druk op de ketel door elk jaar te informeren in hoeveel gevallen de staatssecretaris zijn discretionaire bevoegdheid had gebruikt.

Schrijnendheid

‘Schrijnendheid ontstaat vaak pas na jaren en jaren van procedures in Nederland, zoals bij Salim’, vertelt Gehring. ‘Daarom is het feit dat je het nu alleen nog in de eerste procedure kunt aanvoeren heel problematisch. De groep mensen waar dit voor geldt is klein. In Eindhoven hebben we honderdveertig ongedocumenteerden met een asielachtergrond in beeld, en hooguit vijf van hen zouden in aanmerking kunnen komen. Bij de rest loopt bijvoorbeeld de zaak nog. Sommigen maken nog kans om op grond van een bestaande regeling verblijfsrecht te krijgen, anderen hebben helemaal geen zicht meer op een verblijfsstatus. Maar die vijf komen nu in een situatie terecht waar ze niet meer uit kunnen komen. Ze kunnen niet werken, ze zijn afhankelijk van noodvoorzieningen voor onderdak en leefgeld, ze kunnen geen volwaardig deel uitmaken van de samenleving. Ze krijgen keer op keer de boodschap dat ze hier tweederangsburgers zijn.’

Kennedy

‘Omdat ik geen verblijfsvergunning heb, kan ik geen bankrekening openen’, zucht Kennedy (23). ‘Ik heb geen pinpas, dus als ik ergens heen wil moet ik dat altijd heel goed plannen. Ik kan geen abonnementen afsluiten, ook niet voor bijvoorbeeld een telefoon. Ik kan niks online kopen. Als ik iets nodig heb, moet ik het via een vriend regelen. Ik vind dat wel een ding. Een coronacheck-app kan ik niet gebruiken, omdat ik geen DigiD heb. Het is irritant. Maar aan de andere kant: ik heb het ook nooit anders meegemaakt.’

Kennedy was pas twee jaar oud toen zijn moeder met hem uit Kenia vertrok en naar Nederland kwam. Hun eerste asielverzoek in 2001 werd afgewezen. Nadat ze een aantal jaar onder de radar hadden geleefd in Nederland, besloot Kennedy’s moeder in 2004 dat ze wilde proberen om in een ander land asiel te krijgen. In Zweden lukte het niet, ze verbleven daar twee jaar. Ook in Oostenrijk werden ze afgewezen. Ze keerden na zes maanden terug naar hun ongedocumenteerde bestaan in Nederland, waar het Kinderpardon een paar jaar later (in 2019) de oplossing leek te brengen voor Kennedy. ‘Ik dacht écht dat ik dat zou krijgen.’

‘Ik kan geen bankrekening openen omdat ik geen verblijfsvergunning heb. En de coronacheck-app kan ik niet gebruiken omdat ik geen DigiD heb’

Maar toen bleek dat hij door de asielaanvragen in Zweden en Oostenrijk nét te lang ‘uit beeld’ van de IND was geweest om in aanmerking te komen voor de regeling. ‘Een paar maandjes.’ Precies hetzelfde was eerder al gebeurd bij het generaal pardon (2007). En dus is Kennedy, meer dan twintig jaar na zijn eerste asielaanvraag, nog altijd ongedocumenteerd.

Iets voor jezelf

‘Het is heel fijn dat we in een opvanghuis kunnen wonen’, zegt hij. ‘Maar het liefst zou je toch wel iets voor jezelf willen zoeken.’ Officieel mag iemand die geen verblijfsvergunning heeft na zijn 18e geen opleiding volgen. Maar Kennedy’s ROC maakte een uitzondering en beloofde dat hij zijn opleiding Web- en software-developer mag afmaken. Aan het einde van de rit krijgt hij dan een certificaat. Geen diploma, want daarvoor is een verblijfsvergunning nodig. Een baantje nemen om dit allemaal te bekostigen? Mag niet.

‘Soms heb ik het er wel over met mijn moeder’, zegt Kennedy. ‘Ze voelt zich heel schuldig. Ze zegt dan: “We hadden toen niet weg moeten gaan, we hadden in Nederland moeten blijven”. Ja, dat is spijtig. Maar ze probeerde het beste te doen. Ik kan het haar niet echt kwalijk nemen. Ik heb zoiets van: dat kunnen we toch niet meer veranderen. Ik ben een optimistisch persoon. Het komt uiteindelijk toch op je mentale gezondheid aan.’

En nu?

‘Ons asielsysteem is gewoon niet sluitend’, zegt Anoeshka Gehring. ‘Ik denk dat we binnen het huidige systeem moeten accepteren dat er mensen tussen wal en schip vallen en hier heel lang blijven, waardoor zulke schrijnende situaties ontstaan. Dat is een systeemfout, en we zouden radicale veranderingen moeten doorvoeren om te zorgen dat ons asielsysteem rechtvaardiger wordt en dat deze groep überhaupt niet ontstaat. Maar als we aan het huidige systeem vasthouden, moeten we zorgen voor een menswaardige uitweg voor de mensen die erin vastlopen.’

Voor de duidelijkheid: het gaat niet om mensen die ten onrechte zijn afgewezen. Het gaat om de gevallen waar alle regels correct, maar erg restrictief zijn gevolgd, maar waar de uitkomst tóch onmenselijk of onwenselijk is, zoals bij Salim en Kennedy. ‘“Discretionair” bood de mogelijkheid om waarde toe te kennen aan wat iemand allemaal heeft meegemaakt in zijn leven. Om verder te kijken dan: past dit verhaal binnen ons juridische systeem? Wij pleiten dus voor terugkeer van de discretionaire bevoegdheid, en vooral voor de mogelijkheid om daar ook na de eerste procedure een beroep op te kunnen doen.’

Kinderpardon

Een groep ngo’s – waaronder Vluchtelingen in de Knel (Eindhoven), ASKV (Amsterdam), ROS (Rotterdam) en SNDVU (Utrecht) – denkt ook na over andere oplossingen. Zo is er een idee voor een variant waarin een commissie van onafhankelijke personen zou besluiten over dit type aanvragen. ‘Dan heb je geen hoofddirecteur die de eigen organisatie toetst, maar een onafhankelijk orgaan dat eigen criteria hanteert’, zegt Gehring.

‘Of kan het toetsingskader op een andere manier bekeken worden, waardoor de mensen die een beroep deden op discretionair in een andere categorie zouden kunnen vallen? Waardoor Kennedy bijvoorbeeld toch onder het Kinderpardon zou vallen. Dat is de ideale situatie, en dan zou je die uitweg niet nodig hebben.’

‘Ja, wat moet ik nog zeggen’, vraagt Salim. Hij staat op, loopt langzaam naar de gang, en pakt zijn rollator. ‘Ik zeg gewoon niks. Ik heb hulp nodig, anders blijft alles zo, en dat wil ik niet. Neem even contact op met Máxima en Willem-Alexander alsjeblieft.’

Doneer!

Als je je waardering voor dit artikel wil laten blijken met een kleine bijdrage: dat kan! Zo help je onafhankelijke journalistiek in stand houden.